La Política Antidrogas de Bolsonaro

En el 11 de abril de 2019, sin alarde, la Presidencia de la República de Brasil publicó la Política Nacional sobre Drogas (PNAD). El Decreto No. 9.761 tiene el objetivo de dar orientaciones para la aplicación de la Ley sobre Drogas (Ley n. 11.343 de 23 de agosto de 2006), promulgada durante el gobierno Lula da Silva. Como previsto en la ley de 2006, la PNAD presenta una lectura o interpretación de dicha norma general sobre drogas con el reto de mover el aparato burocrático nacional sobre el tema de las drogas lícitas e ilícitas. Precisamente ahí empiezan las contradicciones que explicitan las diferencias entre el ambiente y los valores políticos en pugna en el año de 2006 y los que están vigentes ahora en Brasil.

 Este texto busca subrayar algunas de las características de la PNAD 2019 con énfasis en: 1) la comprensión del uso de drogas y los consumidores; 2) la estructura pensada para lidiar con el tema de la producción, venta y consumo de drogas lícitas e ilícitas; 3) los valores que se destacan como orientadores de la elaboración del decreto, sus relaciones con el presente gobierno brasileño, los contrastes y las tensiones con la ley general sobre drogas de 2006. Para eso, serán analizadas las ocurrencias/frecuencias de términos y/o expresiones en el decreto para, a partir de entonces, indicar posibles elementos interpretativos de la PNAD. 

PNAD: Back to the Future

 La expresión “reducción de la oferta” ocurre 22 veces en el Decreto, que contiene 9.210 palabras, contando con un apartado exclusivo (el número 6) titulado sencillamente “Reducción de la Oferta”. En esa sección, el documento parte del argumento que el “tráfico de drogas ilícitas, el uso de dichas sustancias y el uso de las drogas lícitas [son] responsables del alto índice de violencia en el país” (6.1.1). Ninguna fuente es citada para confirmar esa afirmación que, no obstante, sirve para estructurar todo lo que sigue sobre la represión al tráfico de drogas (nombradas como “el crimen organizado” o “el narcotráfico”).

 En la PNAD, como en la Ley de 2006, se registra la preocupación del Estado por el bien de la “salud pública” (la palabra “salud” aparece 34 veces en el Decreto). Sin embargo, en 2006 el tema de la salud pública estaba centrado en el tratamiento bajo el concepto de la reducción de daños, principio que admite el uso de psicoactivos como un fenómeno social e individual, buscando disminuir posibles daños a la salud personal y colectiva. El actual decreto vuelve a la fórmula del prohibicionismo: la búsqueda por la “abstinencia”. La palabra “abstinencia” aparece 7 veces, siendo el tema central de los “Elementos de la Política Nacional sobre Drogas”. En ese apartado, el documento sostiene que el objetivo principal de la PNAD es “alcanzar el ideal de construcción de una sociedad protegida del uso de drogas lícitas e ilícitas” (2.1). En el apartado 4 sobre “Prevención” se lee que el objetivo de la Política Nacional sobre Drogas es “a) desestimular el uso inicial [de drogas]” y “promover la abstinencia”.

 De ese modo, en temas de salud individual y colectiva, la PNAD entra en choque con la Ley de 2006 que, presuntamente, la orienta. La tensión entre los documentos sigue cuando la PNAD combina el énfasis en la “reducción de la oferta” con la “reducción de la demanda” (10 ocurrencias), otro pináculo del prohibicionismo. Para eso, el decreto indica la necesidad de colaboración entre entidades públicas y privadas involucradas con la "concientización del individuo y de la sociedad sobre los factores de riesgo [del uso de drogas] (2.17). Este trabajo sería hecho con la participación de la "familia", el "desarrollo de la espiritualidad" (2.15) y la participación de grupos de ayuda mutua. La valoración de la familia y la preocupación por los "niños y adolescentes" (palabras que aparecen 39 veces en el Decreto) se ve reflejada en la intención de incluir la temática de la "prevención del uso de drogas lícitas e ilícitas" en los currículos escolares y universitarios para la "concientización y protección contra los factores de riesgo [del uso de drogas]" (4.2.17). 

El tema de la "espiritualidad" es de especial interés porque no consta en la Ley de 2006 y, tampoco, en la anterior, editada por el gobierno militar en 1976 (Ley 6.368 de 21 de Octubre de 1976). La palabra "espiritualidad" (o la variación "espiritual") ocurre 8 veces en la PNAD, siempre en conexión con el tema de la "salud individual" y los "vínculos familiares". Solamente una vez (la primera ocurrencia) se menciona la excepción "observada la laicidad del Estado" (2.15). Esta preocupación no vuelve a aparecer en las otras secciones del Decreto. La cuestión de la "espiritualidad" también surge conectada a la importancia que la PNAD confiere a las Comunidades Terapéuticas, entidades privadas, presuntamente sin objetivos de lucro, que se dedican a tratar a los usuarios de drogas psicoactivas legales o ilegales. La presencia y el lobby de las Comunidades Terapéuticas no es una novedad en el debate sobre drogas en Brasil, haciendo parte de las discusiones para la reforma de la Ley de 1976 que resultaron en la Ley de 2006. La polémica alrededor de dichas instituciones es que parte significativa tiene orientaciones religiosas (cristianas, principalmente) y son marcadas por un fuerte discurso moralista, basado en la victimización del usuario y en la búsqueda por la abstinencia. 

Una de las personas que firma el Decreto de 2019, al lado del presidente Jair Bolsonaro, es el actual Ministro de la Ciudadanía Osmar Terra, médico y diputado federal desde 2001, cuya carrera política ha estado basada en el discurso antidrogas. Terra es un conocido partidiario de las Comunidades Terapéuticas. Completa la lista de signatarios la Ministra de la Mujer, Familia y Derechos Humanos, Damares Alves (una pastora evangélica) y el Ministro de Justicia y Seguridad Pública Sergio Moro (el conocido juez del Caso Lava-Jato y paladino de la anticorrupción). El Decreto indica que el Poder Público puede ayudar con fondos a los grupos de la sociedad civil, organizaciones no-gubernamentales y Comunidades Terapéuticas comprometidas con los objetivos de la Política Nacional sobre Drogas.

Análisis

Prevención (entendida como educación para la abstinencia), tratamiento (buscando la abstinencia) y represión (dando énfasis a los elementos tradicionales de la llamada "guerra contra el narcotráfico") son los pilares de la PNAD. La Ley de 2006 tiene sus propias contradicciones y problemas, pues combina objetivos en el campo de la reducción de daños con una ambigüedad crucial en la parte represiva que, cuando distingue el "usuario" del "traficante", no establece una tabla con las cantidades de drogas ilícitas que calificarían uno u otro. Esa ausencia dio paso para el súper encarcelamiento de pequeños traficantes o simplemente de personas de un determinado perfil (negros, jóvenes, personas con poca educación formal y bajo nivel socioeconómico). Sin embargo, la Ley registra el debate entre fuerzas del campo reformista o progresista, organizado por lo menos desde los 1980s y formado por científicos sociales, médicos sanitaristas, psiquiatras, políticos, estadísticos etc., y las del campo conservador, reuniendo a personas de los mismos grupos (completados por religiosos de las iglesias neopentecostales) que mantienen un fuerte rechazo a posibles reformas del prohibicionismo.

La PNAD 2019 está en conflicto con la Ley de 2006 y, por esa razón, dos veces en el Decreto, el texto sugiere la necesidad de cambiar la ley general. Esto, sin embargo, exige debate y votación en el Parlamento, espacio donde el gobierno Bolsonaro ha encontrado muchas dificultades y oposición de los grupos de izquierda y de la centro-derecha. Un decreto como el que instituye la PNAD es un acto del Poder Ejecutivo y, por eso, puede dar una respuesta rápida y sencilla a los grupos más conservadores que apoyan al gobierno. 

En términos conceptuales, la PNAD es francamente prohibicionista y antagónica a las actuales leyes sobre drogas de la mayoría de los países europeos, latinoamericanos e incluso de muchos estados que componen los Estados Unidos. La contradicción entre "progresismo" y "conservadurismo" que está latente en la Ley de 2006 no se repite en la PNAD 2019. En los gobiernos de Lula da Silva y Dilma Rousseff la contradicción se manifestó, por ejemplo, en el avance de debates jurídicos sobre el uso medicinal del cannabis que convivió con la demonización del uso del crack. Ahora, sin embargo, hay una armonía entre los intereses y valores defendidos por el gobierno y la PNAD que, presuntamente, será el mapa a conducir las acciones sobre drogas psicoactivas en los próximos años.

La moralización del discurso de la PNAD contrasta con el argumento seguidamente repetido en el decreto de la necesidad de impulsar "estudios" y opiniones científicamente amparadas. Los términos "científico" (5 ocurrencias), "estudios" (11 ocurrencias), "investigación" (18 ocurrencias) y "evaluación" (9 ocurrencias) están combinados con el objetivo de "garantizar (...) la innovación de métodos y programas de reducción de demanda y de oferta" (3.24). La PNAD indica que investigadores en armonía con esos objetivos van a recibir fondos públicos y privados. El decreto, de ese modo, es muy directo respeto a su posición política, científica e ideológica. Esa posición está de acuerdo con la actitud del Ministro Terra que en mayo de 2019 censuró la difusión de los resultados de investigación producida por la internacionalmente reconocida Fundación Oswaldo Cruz, titulada "Tercer Mapeo Nacional de Uso de Drogas de la Población Brasileña".

La investigación fue financiada por la Secretaría Nacional sobre Drogas (Senad), realizada en todo Brasil entre 2014 y 2017, involucrando a 500 profesionales y con un coto de 1 millón de dólares. El problema encontrado por Terra es que las conclusiones de la investigación indican que no hay en Brasil una "epidemia del uso de drogas", hallazgo controvertido por el Ministro. Por esa razón, el Ministerio retiró su apoyo formal a los resultados de la investigación, hecho que imposibilita jurídicamente que el documento sea publicado. Para Terra, la Fundación defiende la "legalización de las drogas". 

La casi coincidencia entre la publicación del Decreto y la censura a la investigación de FIOCRUZ revela la naturaleza del ambiente donde se ubica la política sobre drogas de Brasil. Una indicación de los visibles cambios conservadores está, una vez más, en el uso del lenguaje: la ley de 2006 fue nombrada "Ley sobre Drogas" para evitar el término "Antidrogas" presente el la legislación anterior. La PNAD, aunque mantenga el "sobre drogas" en su título, anuncia la formación de un Fondo Nacional Antidrogas, compuesto por recursos decomisados al narcotráfico. Hay coherencia ideológica entre los valores del gobierno y la PNAD. Resta saber si, como indican múltiples trabajos científicos brasileños y extranjeros, los resultados de dicho "conservative turn" serán, también, fácilmente previsibles, pues son demasiado conocidos. 

*Thiago Rodrigues es Profesor Asociado en el Instituto de Estudios Estratégicos (INEST) de la Universidad Federal Fluminense (UFF), Brasil. Miembro de las Juntas Directivas de la Coordinadora de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES, Argentina) y de la Asociación Brasileña de Estudios de Defensa (ABED). Miembro fundador del NEIP (Brasil) y de REDESDAL. Entre sus libros recientes están Drogas, Política y Sociedad en América Latina y el Caribe (con Beatriz Labate, CIDE, 2015), Drug Policies and the Politics of Drugs in the Americas (con Beatriz Labate y Clancy Cavnar, Springer, 2016) y Política de Drogas no Brasil: conflitos e alternativas (con Beatriz Labate, Mercado de Letras, 2018).