Política de sustitución de cultivos de uso ilícito

[1] Esta entrada es un resumen del documento de política CESED # 5, disponible en este enlace. 

Recientemente y como parte del Acuerdo de terminación del conflicto con las FARC en Colombia se implementó el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) que contempla pagos monetarios a hogares vinculados con estos cultivos y el apoyo al desarrollo de proyectos productivos condicionado a la sustitución. Los resultados de esta intervención no son alentadores porque el anuncio de la política creó incentivos para aumentar las hectáreas de coca (Mejía, Prem & Vargas, 2021), y a la fecha, solo el 6% de los hogares han recibido proyectos productivos. Adicionalmente la implementación del programa ha tenido consecuencias no deseadas como el aumento en el asesinato de líderes sociales (Marín Llanes, 2020). 

Para avanzar en la apuesta de la sustitución de cultivos en el largo plazo, presentamos una propuesta de política que no se enfoca únicamente en la reducción de hectáreas cultivadas, sino que también incorpora las condiciones de vida de los hogares productores y en alternativas para reducir los niveles de exposición de las comunidades a la violencia. Proponemos una política de sustitución con enfoque territorial basada en la participación transversal e interseccional[1] de las comunidades que fortalece la implementación de la política en los territorios. Priorizamos una política de sustitución con enfoque territorial que promueva el fortalecimiento de las capacidades locales en ámbitos variados como la seguridad, la gobernanza, y el desarrollo rural. Esta propuesta que desarrollamos en detalle en un documento de política CESED, se enfoca en 6 componentes principales que resumimos en esta entrada: I) Participación efectiva, transversal e interseccional; II) Enfoque de seguridad; III) Desarrollo Rural Integral incluyendo un enfoque étnico diferencial y ambiental; IV) Intervención conjunta de las economías ilícitas; V) Diseño del programa que considera los efectos de anticipación, focalización y gradualidad; y IV) Evaluación de impacto integral de la política.

Vale la pena aclarar que esta propuesta no se concibe como una solución al problema del narcotráfico porque la oferta de sustancias se ha mantenido constante independientemente de los esfuerzos por controlar la producción. En ausencia de un enfoque de regulación es poco probable resolver estructuralmente este fenómeno teniendo en cuenta que la demanda de sustancias psicoactivas será satisfecha por otros proveedores. Sin embargo, la sustitución de cultivos hoy considerados ilícitos y el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades en las regiones donde se desarrollan estas actividades es una demanda permanente desde los territorios. En el contexto del debate electoral en Colombia, proponemos 6 ideas a los y las candidatas a la Presidencia en el 2022 para que sea considerada en sus propuestas programáticas y se materialice en el corto plazo. 

1. Participación efectiva, transversal e interseccional 

La participación de las comunidades cultivadoras es necesaria durante el diseño del programa de sustitución, su implementación y monitoreo. El acompañamiento constante de líderes comunitarios en el proceso puede facilitar la concertación y resolución de conflictos entre el Estado y las comunidades. Aunque las políticas de sustitución han incluido diversos escenarios de participación, es fundamental considerar un enfoque interseccional para diseñar mecanismos que reconozcan la diversidad de las comunidades y garanticen una participación efectiva. Es prioritario definir mecanismos claros que velen por la participación de los distintos grupos poblacionales pertenecientes a las comunidades vinculadas a la economía cocalera (mujeres, población étnica, migrantes, entre otros). 

2. Enfoque de seguridad

Según el reporte de Somos Defensores (2020), entre 2016 y 2020, 75 defensores de derechos humanos relacionados con sustitución de cultivos ilícitos fueron asesinados, de los cuales 80% estaban vinculados al PNIS. Por lo tanto, el componente de seguridad y protección a las comunidades es fundamental en el diseño de esta política y, de hecho, es una condición habilitante para implementar de manera efectiva los programas de desarrollo rural.

El pilar de este eje radica en la relación entre la política de sustitución, las Fuerzas Armadas y los servicios de inteligencia del Estado. Sin embargo, la estabilización de los territorios no debe depender únicamente de la presencia de la Fuerza Armada y debe estar orientada a recuperar la confianza de las comunidades en las instituciones del Estado. La estrategia de militarización actual no se ha traducido en un incremento de la seguridad para las comunidades y, de hecho, podría estar aumentando su situación de vulnerabilidad (FIP, 2021). Por esta razón, la seguridad debe ser garantizada a través de mecanismos de inteligencia previos a la implementación de la política en coordinación con organizaciones comunitarias para garantizar la estabilización de los territorios intervenidos. 

Es necesario reconocer, por ejemplo, la existencia de grupos comunitarios no armados que proveen de facto servicios de seguridad y justicia a las comunidades, como por ejemplo las guardias étnicas y campesinas. Este tipo de organizaciones comunitarias son centrales para la recuperación de los territorios por su legitimidad, y porque sus redes locales de acción suelen ser efectivas para contener o manejar situaciones que amenazan la seguridad de sus miembros.

3. Desarrollo rural integral 

a. Oferta de bienes públicos

Para resolver los factores de dependencia a los cultivos ilícitos es necesario realizar transformaciones estructurales de los territorios, incluyendo la oferta de bienes públicos, como parte de un proyecto nacional de largo aliento, no como una política del gobierno de turno.

b. Investigaciones de mercado 

Antes de concertar los planes de desarrollo territorial es necesario realizar investigaciones rigurosas de mercado que logren identificar los productos viables de sustitución en cada región con sus respectivos canales de comercialización.

c. Enfoque territorial: Articulación con los PDET

Articular los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) con la política de sustitución es una apuesta fundamental en términos de coordinación institucional, pero también es clave para su enfoque territorial, considerando que en el 95% de los municipios PDET se concentran los cultivos de coca (Vélez, 2020). Si bien el Acuerdo de Paz establece que la política de sustitución debe articularse con los PDET, en los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR) de los municipios PDET la coordinación no es explícita ni evidente. La implementación de esta política requiere de una institucionalidad robusta y coordinada con otras entidades del Estado, no puede depender únicamente de la unidad administrativa encargada.

d. Formalización de la tierra 

La formalización de predios debe ser uno de los componentes centrales de la política de sustitución pues contribuye a la reducción de cultivos de uso ilícito y de la violencia.  

e. Inclusión Financiera Rural 

Los esquemas de inclusión financiera para los municipios cocaleros contemplados en anteriores políticas de sustitución son limitados. Son necesarias estrategias que tengan en cuenta las necesidades particulares de los hogares rurales vinculados a los cultivos ilícitos y potencien la provisión de servicios financieros de ahorro, crédito y aseguramiento.

f. Enfoque ambiental y étnico diferencial

La política de sustitución debe incluir un enfoque ambiental en las alternativas a la hoja de coca y un enfoque étnico diferencial durante su diseño e implementación. En el 2020, el 29% de los cultivos de hoja de coca se encontraban en zonas de manejo especial (Consejos comunitarios, Resguardos indígenas, Parques Nacionales). En estos territorios ambientalmente estratégicos y con especial relevancia cultural los programas convencionales basados en el monocultivo de productos agrícolas o de ganadería extensiva no tienen cabida. Igualmente, el enfoque ambiental debe articularse con un enfoque étnico diferencial. Esto implica articular los planes de vida y etno-territoriales con las estrategias de sustitución de cultivos, e incorporar mecanismos para el fortalecimiento de la gobernanza ambiental y autonomía étnica.  

4. Intervención conjunta de las economías ilícitas

En los territorios cocaleros convergen otras economías ilícitas, como la minería informal/ilegal de oro, pero las políticas han permanecido desarticuladas (Rubiano et al, 2020). En el 2019, el 43% del territorio con explotación de aluvión tuvo presencia de cultivos de hoja de coca (UNODC, 2020). Es necesario avanzar en intervenciones conjuntas que incluyan ambas economías como parte de una estrategia de sustitución y de prevención de cultivos ilícitos. 

5. Diseño

a. Anticipación

Es importante tener en cuenta los incentivos que generan las intervenciones, considerar efectos no deseados, y ser muy claros sobre la última fecha de siembra que permite la entrada al programa y verificarla con información satelital o en campo. 

b. Focalización 

No existe evidencia robusta en favor de características particulares que deben tener municipios o veredas para ser priorizados por el programa. Sin embargo, intervenciones previas sugieren algunos criterios que son deseables para facilitar el logro de los resultados esperados: condiciones de seguridad, enfoque territorial, restricciones presupuestales y consistencia entre los criterios de focalización e implementación.  

c. Gradualidad y simultaneidad

Los programas de sustitución pueden considerar la vinculación de familias bajo un principio de sustitución gradual de los cultivos de coca y simultánea al establecimiento de productos lícitos con garantías claras de comercialización (Rubiano-Lizarazo, 2021). La condicionalidad de participación en los programas de sustitución de cultivos, enfocada en la erradicación total de los cultivos de coca previa a la llegada de los proyectos productivos de ciclo largo y mejoramiento de bienes públicos, empeora las condiciones de vida de los cultivadores intensificando su dependencia en dichos cultivos. Por el contrario, la eliminación de los cultivos debe ser una consecuencia de los programas de desarrollo y no un requerimiento (GIZ, 2013). 

6. Evaluar integralmente la efectividad de la política 

Un aspecto importante, no solo en la política de sustitución si no en todas las políticas públicas, es contar con una evaluación que determine el impacto de la política.  La evaluación de los resultados de los programas es esencial para conocer el funcionamiento y los efectos de las políticas de desarrollo alternativo antes de continuar con su implementación para hacer los ajustes necesarios. Las hectáreas de coca sembradas no pueden ser el único indicador de éxito, los resultados de largo plazo requieren de indicadores que consideren los cambios en las condiciones de vida de los hogares.  

Para próximos diseños, es deseable adelantar un experimento aleatorio controlado para estudiar los efectos de la intervención, sus posibilidades de condicionamiento y escalabilidad y anticipar problemas en su implementación. En múltiples sectores – educación, primera infancia, seguridad urbana, entre otras - se han realizado estas intervenciones, pero no se han realizado en el contexto de política de drogas.  

Para cerrar

Los candidatos presidenciales deben considerar dentro de su agenda programática una política de sustitución que transforme de manera estructural el campo colombiano con intervenciones secuenciales de largo plazo. La estrategia que se defina para los próximos años en materia de sustitución debe estar enmarcada en un plan nacional de desarrollo para varias décadas y no como una política del gobierno de turno. 

[1] La teoría de la interseccionalidad reconoce la confluencia de múltiples identidades sociales (pertenencia étnica, género, orientación sexual, etc.) en un mismo individuo, desconocer esta diversidad podría agudizar relaciones de poder e intensificar dinámicas de exclusión. 

* María Alejandra Vélez, Directora del CESED, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

Directora del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) y Profesora Asociada de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes. Tiene un doctorado en Economía de Recursos Naturales de la Universidad de Massachusetts, Amherst. Antes de unirse a Los Andes, realizó su investigación postdoctoral en el Centro de Investigación sobre Decisiones Ambientales (CRED, Columbia University, 2006 - 2008).

* Maria Juliana Rubiano, Asistente de Investigación, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

Antropóloga de la Universidad de los Andes, con conocimientos complementarios en metodologías de investigación en contextos de conflicto. Estudiante de la Maestría en Economía Aplicada en la Universidad de los Andes. Tiene amplia experiencia trabajando con comunidades afrocolombianas, mineras y campesinas en Colombia.

* Lucas Marín Llanes, Asistente de Investigación, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES

Economista y estudiante de la Maestría en Economía de la Universidad de los Andes. Le interesan temas relacionados con las consecuencias no intencionadas de la política antidrogas y las dinámicas de conflicto en el territorio colombiano. Ha tenido experiencia en equipos de investigación de la Escuela de Gobierno en proyectos sobre las trayectorias de vida de los jóvenes. Actualmente trabaja en investigar la evolución del asesinato de líderes ambientales, en posibles efectos de la restitución de tierras y de la suspensión de la aspersión aérea.