Proceso de paz, cultivos de coca e incentivos perversos

espués de más de 50 años de lucha armada, el grupo guerrillero FARC-EP llegó un acuerdo de paz con el gobierno de Colombia en el año 2016. El inicio de las negociaciones formales se dio en el año 2012 y, a partir de 2013, el área cultivada con coca aumentó sustancialmente año a año (Gráfico 1). 

Junto con el incremento de los cultivos de coca se presentó una concentración departamental y municipal. La coca se ubica, principalmente, en regiones de frontera, y en municipios afectados históricamente por el cultivo (UNODC, 2017). Estas zonas coinciden con posiciones estratégicas e históricas de las FARC: de 98 mil hectáreas de incremento de 2012 a 2016, el 78% (76,95 mil) se presentó en territorios donde las FARC hicieron presencia permanente entre 2012 y 2016 (Gráfico 2).

Algunos analistas han señalado que el crecimiento de los cultivos de coca se explica por las excesivas concesiones que el gobierno anterior dio a los miembros de las FARC. En la misma dirección, el ex presidente Santos, quien se jugó su prestigio y su capital político por el proceso de paz, ha reconocido la existencia de un problema de incentivos perversos: El punto cuarto del acuerdo incluye programas de sustitución de cultivos con beneficios para las familias que se acojan a dichos programas, y estos beneficios pueden haber estimulado la siembra de coca.

No obstante, hay otras posibles causas del al aumento de los cultivos de hoja de coca: la sustitución por la minería de oro ilegal generada por la caída en el precio del oro, la devaluación del peso colombiano o la suspensión de aspersión aérea con glifosato. Además, hay trabajos académicos que relacionan la evolución de los cultivos con otras variables como el comportamiento del precio del café y las incautaciones de cocaína y la destrucción de cristalizaderos.

¿Cuánto del incremento se explica por el acuerdo?

En un trabajo reciente con Mónica López, Carlos Andrés Guarín y Óscar Iván Medina intentamos identificar la relación entre las negociaciones de paz con las FARC y el aumento de cultivo de coca durante el período 2013-2017. Suponemos que el efecto de las negociaciones se da especialmente en municipios donde las FARC hicieron presencia permanente en los años de estudio puesto que este es el único grupo al margen de la ley que participó en las negociaciones y, por esto, tenía información privilegiada con respecto a los contenidos de los acuerdos, además del poder para alentar el incremento del cultivo.

La estimación se hace a través de un modelo de diferencias en diferencias de múltiples periodos con datos panel.  Los principales resultados de este ejercicio son los siguientes:

(i) Controlando por las políticas estatales de control de oferta, en municipios FARC hubo un aumento de 604 hectáreas en promedio por municipio para el periodo 2013-2016, y de 1032 hectáreas para el periodo para 2013-2017. ) Para un municipio FARC promedio el crecimiento de cultivos de 2012 a 2016 fue superior en 604 hectáreas al de un municipio no FARC. Esto implica que los municipios FARC explican el 31% del incremento total de cultivos de coca.

(ii) Las actividades de erradicación manual y aspersión aérea perdieron fuerza en los municipios FARC en el período analizado, mientras que la incautación de cocaína y de hoja de coca y la destrucción de laboratorios se intensificó en los municipios FARC de 2015 a 2017. 

¿Por qué cometimos ese error?

¿Cuál es la capacidad de los gobiernos territoriales para ofrecer bienes públicos y apoyar el desarrollo de actividades legales? ¿Cuál es la capacidad económica de las comunidades cocaleras? 

Los ingresos tributarios están correlacionados con el PIB municipal y dan una idea de la capacidad que tienen los gobiernos municipales de ofrecer bienes públicos y atender las necesidades de la población. ¿Cómo se compara el valor de los ingresos tributarios con el ingreso potencial derivado de los cultivos de coca?

(i) Los ingresos potenciales derivados de la hoja de coca son, en promedio, entre 4 y 7 veces mayores a los ingresos tributarios en los municipios cocaleros. Además, hay municipios en donde los ingresos derivados de la coca son 40 veces superiores a los ingresos tributarios.

(ii) Existe una gran cantidad de municipios en donde el ingreso potencial de hoja de coca es más de 2 veces superior a los ingresos tributarios.

(iii)  El número de municipios donde el recaudo tributario es igual o menor que los ingresos de la coca está entre 45 y 49 municipios de un total de 205, esto es, entre el 22% y el 26% de los municipios cocaleros tienen un recaudo tributario igual o menor a los ingresos derivados de la coca. 

En estas circunstancias, las posibilidades de sustitución dependen de la generación legal de ingresos y esta última requiere del apoyo decidido y generoso del gobierno central.  Así, el plan del gobierno y, en particular, el punto 4 del acuerdo de paz, atacan uno de los determinantes profundos del cultivo de coca: los incentivos económicos. 

Infortunadamente, la temporalidad en la implementación de los planes de sustitución hizo que el primer efecto del punto cuatro del acuerdo fuera un incremento sustancial en el área cultivada. 

Lecciones de política

Los incentivos perversos estan ligados a un proceso de negociaciación donde “nada está acordado hasta que todo este acordado” y a un mecanismo que favorece, en primer lugar, al cultivador de coca. Durante el proceso de negociación no se adelantaron esfuerzos para llevar vías terciarias o desarrollar porcesos productivos en las zonas con cultivos de coca. De esta firma,  durante la negociación no aumentaron las opciones de generación legal de ingresos. En este esenario,  los anuncios o los rumores acerca de transferencias de dinero para quien erradique voluntariamente la coca incrementaron la rentabilidad de la coca – de hecho, generaron un retorno legal- y constituyeron un estímulo adicional al cultivo de coca.

Hacia el futuro, en los casos en los que haya transferencias monetarias, estas deben estar precedidas de inversión en infraestructura pública y apoyo a proyectos productivos, no deben anunciarse y deben llegar a todos los miembros de la comunidad, no solo a los cultivadores. 

* Hernando Zuleta es Profesor Asociado en la Facultad de Economía en la Universidad de los Andes. Designado director del Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) por dos años y director del Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes, cargo que se encuentra desempeñando hasta la fecha. Perteneció al equipo de trabajo del Departamento Nacional de Planeación (DNP) desde mayo 1992 a diciembre de 1995 e igualmente al del Banco de la República desde enero de 1995 a junio de 1997. De sus publicaciones se destaca: “Coca, cocaína y narcotráfico”, publicado en junio de 2017. Campo de trabajo: Estudios sobre Seguridad y Drogas, Desarrollo Económico, Economía Internacional, Crecimiento Económico, Desarrollo y Geografía Económica, Conflicto y Violencia, Economía Política, Seguridad y Desarrollo. Especializado en formular nuevos indicadores para medir la política de drogas.